EL SINAPA (Sistema Nacional de la Profesión Administrativa)

EL SISTEMA NACIONAL DE PROFESIÓN ADMINISTRATIVA (SINAPA)


2. LA CARRERA ADMINISTRATIVA
2.1. Definiciones.

La carrera administrativa puede ser concebida como una dimensión del modelo
weberiano de burocracia, o como una herramienta de gestión y planificación
organizacional o bien como un derecho profesional de los trabajadores públicos.
La carrera puede definirse como “el itinerario específico y personal que recorre un
empleado del Estado tras su ingreso en el servicio público mediante procedimiento de
concurso, recorrido que se efectúa gracias a una serie de sucesivos ascensos o
promociones, sujetos a reglas generales e impersonales contenidos en textos legales y
reglamentarios” (Álvarez-Álvarez citado por Saravia,1998).
Esta carrera administrativa ha sido un modelo de organización de personal público
sustentado en principios como el ingreso por mérito, la estabilidad laboral basada en el
buen comportamiento y rendimiento satisfactorio y la neutralidad respecto a la política
partidista. W.Wilson lo expresó mediante la dicotomía entre política y administración
donde la neutralidad de los funcionarios aseguraba la continuidad y estabilidad de la
administración (Bonifacio,1996).
Una definición más “personalizada” define como carrera al “itinerario socioprofesional
compuesto de una sucesión de experiencias de trabajo a partir de las cuales
se incorporan conocimientos y habilidades, se modifican actitudes y la persona avanza en los carriles de su grilla. Es a través de la planificación de la carrera que se pueden
capacitar y desarrollar los trabajadores en función de las demandas de la organización y
previendo futuros desafíos. Aquí se vislumbra la carrera como una herramienta que
permite el desarrollo de capacidades y habilidades y no solamente el cumplimiento de
requisitos burocráticos establecidos para pasar de una posición a otra. De esta forma, se concibe el “planeamiento de carrera” como un proceso permanente de evaluación de las competencias individuales para determinar la sucesión de puestos que más conviene a los intereses de la persona respondiendo a las demandas de la organización.(INAPDNC,
1995).
2.2. Antecedentes históricos.

La carrera administrativa no parece haber constituido una prioridad de las
agendas públicas, ni haberse desarrollado de manera sistemática en Argentina. La
reforma constitucional de 1957 que preveía la estabilidad de los efectivos de la función
pública no fue respetada (a excepción del gobierno democrático del presidente A.IIlía,
según señala Groisman, 1992). El autor caracteriza la burocracia de la época con
comportamientos rutinarios, antidemocráticos, ausencia de carrera administrativa, falta de profesionalismo; formas de selección y de promoción discrecionales y un estilo de remuneración in equitativo y caótico. La remuneración insuficiente y la falta de
transparencia se tradujo en la presencia de privilegios sectoriales (Oullette,1997).
El escalafón 1428 adoptado en 1973 como escalafón general de la función pública,
planteaba un sistema de carrera administrativa. Pero en la práctica, por una progresiva
derogación de las normas objetivas de ponderación de tareas y las “sobreasignaciones”, al poco tiempo dejó de funcionar.
Las reformas durante la gestión del presidente R. Alfonsín se centraron en la
simplificación administrativa, y la asistencia técnica a los organismos públicos para
mejorar su organización y funcionamiento, a la vez que se intentó una reformulación de la grilla del escalafón 1428. La política principal consistió en la creación de un cuerpo de élite de Administradores Gubernamentales “buscando incrementar la eficiencia, la actitud de servicio y el compromiso de los altos funcionarios con la forma republicana y democrática de gobierno”15. La situación del resto de los trabajadores de la APN se caracterizaba por la gran dispersión salarial existente entre las remuneraciones de las distintas áreas (más de 100 escalafones distribuidos en los distintos organismos) y el retraso salarial respecto de la actividad privada. En este contexto se crea la “Comisión Participativa16 de política salarial y otras condiciones de empleo” integrada por: la parte oficial - los Ministerios de Economía, Trabajo y la Secretaría de la Función Pública- la representación sindical - un representante de ATE y un representante de UPCN en carácter de miembros permanentes de la comisión17. En los temas sectoriales se contaba con representantes no permanentes de las asociaciones sindicales sectoriales. Las funciones de la Comisión consistían en la consideración de criterios y propuestas para la elaboración de la política salarial de la APN; cuestiones vinculadas con el ejercicio del derecho a la carrera administrativa y con la política de relaciones laborales del sector.
”Como los sindicatos del sector público no estaban convencionados se creó la comisión
participativa, esta especie de paritaria sin fuerza legal. En una estaban ATE y UPCN y en otra los docentes. Ella funcionó durante el Gobierno de Alfonsín y parte del gobierno de Menem y eso no lo manejaba Función Pública sino Trabajo”.
En 1987 se abandona el plan de confeccionar un escalafón único para toda la
administración pública y se lo reemplaza por la realización de escalafones
diferenciados.19 En el escalafón 1428 /73 las escalas estaban completamente
desvirtuadas. Ya no se guardaba relación entre la categoría de revista y el nivel de la
función desempeñada. De las 24 posiciones de la grilla solo 5 estaban efectivamente
ocupadas (Reymondes,1990) .
Este escalafón denominado “seco” por no contar con remuneraciones
suplementarias y en contraposición con otros denominados “húmedos” evidenciaba serias disfunciones de la carrera administrativa:..“las categorías dejaron de relacionarse con la diversidad y responsabilidad de los puestos de trabajo, los procesos de selección existían pero no se aplicaban, no se evaluaba el desempeño, la capacitación era asistemática, el estamento gerencial, directivo y profesional presentaba debilidades” (Bonifacio, 1996),
Se diría entonces que a fines de los ochenta el modelo de carrera administrativa
estaba en crisis y había que reformularlo y recomponerlo.




3. EL SINAPA:UN SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA
3.1. El Contexto previo.

El contexto de “época”, previo a la implementación del SINAPA, está descripto con
precisión en un documento de la Secretaría de la Función Pública (SFP) “...La rápida y
profunda reforma administrativa puesta en marcha a partir de la Ley N° 23.696 de
Reforma del Estado en 1989 promovía el desarrollo de procesos de administración
simples y efectivos y la inclusión de modernos sistemas de gestión administrativa. El
decreto 2476/90 dio perfil definitivo al programa de Reforma Administrativa...se propuso los siguiente objetivos:

a) Concretar medidas efectivas de reducción del gasto público, reestructuración organizacional y reformulación de funciones,
b) establecer incentivos para mejorar la eficiencia en la administración,
c) desarrollar una gestión pública moderna y eficiente,
d) mejorar la prestación de servicios indelegables del Estado.

La circunstancia ofrecía una oportunidad inédita en la historia administrativa del país
para avanzar en la materia. A ello se sumaba el acompañamiento e integración orgánica de la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN), uno de los gremios más numerosos que agrupaba al personal del estado, lo cual favorecía el aprovechamiento no conflictivo de la coyuntura. Adicionalmente, el estado crítico del país propendía a desplegar el conjunto de políticas en la materia, con un estilo incisivo y sumamente veloz..... A este cuadro cabría agregar la ausencia efectiva o la debilidad detectada en los órganos técnico-administrativos a cargo de los asuntos del personal en las jurisdicciones y organismos descentralizados.... Ello facilitó no sólo la concepción centralizada de buena parte de las políticas implementadas, sino su administración a partir del núcleo de funcionarios de la SFP y del Cuerpo de Administradores Gubernamentales.... En el ámbito de la Administración Pública Central, las circunstancias apuntadas reclamaban la rápida sustitución del escalafón 1428/73. El Sinapa sería una clave de esa reconversión”.

En ese contexto , la reforma generó cierto consenso conjugando por una parte las reacciones resultantes del deficiente desempeño de algunos servicios públicos y por otra una indiscriminada prédica antiestatista que logró implantarse desde las posiciones dominantes. El sindicato ATE se opuso a los términos de la misma y en consecuencia no acompañó, sino que fue opositor a este proceso.

3.2. La propuesta.

En este contexto de la reforma Administrativa se propuso un nuevo modelo para
jerarquizar el funcionariado. El entonces Secretario de la Función Pública presentaba al
nuevo Sistema manifestando que..." el eje del cambio del Estado, es el cambio de las
personas y para lograrlo es preciso que haya normas de acceso a la Administración, que la selección sea clara e indudable, que las promociones y ascensos no alcancen a los amigos sino a los mejores y que haya un sistema de premios y castigos".

El objetivo del SINAPA se planteó como la creación de un nuevo ordenador sistémico de la carrera administrativa a fin de contribuir;” al logro de la profesionalización de la Función Pública, en el marco de un proceso de Reforma
Administrativa”. Esto involucra también la transformación de la APN en un instrumento
para la consecución de los fines de un Estado, que ha visto profundamente modificada su estructura, funciones y grado de intervención en la sociedad”.

Se propuso para ello el Sistema Nacional para la Profesión Administrativa SINAPA un nuevo escalafón para el personal de la APN, que constaba de 2 agrupamientos (General y Científico) conformados por 6 niveles (A, B, C, D, E, y F) cada uno de ellos
subdividido en posiciones denominadas grados. Se estableció así el diseño de un
sistema de carrera con dos circuitos de promoción diferenciados:

· el horizontal al interior de cada nivel, que se rige por un sistema de
promociones ligado a la evaluación del desempeño y al cumplimiento de los
requisitos de capacitación establecidos para cada uno de ellos,

· el vertical que prevé el ascenso de nivel por sistemas de selección.
El organismo rector para la administración del sistema sería la SFP con el
asesoramiento de la Comisión Permanente de Carrera Administrativa.

3.3. El Ámbito de Participación: La Comisión Permanente de carrera:
“Copeca”.
El mismo decreto 993/91(Texto Ordenado T. O.1995), creó la Comisión Permanente de Carrera del Sistema Nacional Para la Profesión Administrativa, con delegaciones en cada jurisdicción. Las misiones atribuidas a la comisión se centraron en:

· asesorar aquellas propuestas tendientes a asegurar la correcta administración
de los recursos humanos en la APN,

· trabajar en el afianzamiento de las relaciones laborales e institucionales,

· velar por la adecuada aplicación de las normas que regulan la carrera
administrativa establecidas en el mismo decreto.

La comisión tiene como sede la actual Subsecretaría de la Gestión Pública de la
Jefatura de Gabinete de Ministros. Asimismo se delega en el Subsecretario, con el
asesoramiento de la Copeca, la facultad de dictar las normas complementarias a las que diera lugar la aplicación del Sinapa.

La Copeca debería estar integrada por un funcionario de jerarquía no inferior a
Subsecretario de la Subsecretaría de Hacienda del Ministerio de Economía, dos de igual
jerarquía por la SFP de la Presidencia de la Nación y tres representantes de Unión
Personal Civil de la Nación.

Los representantes de la SFP garantizarán la no-discriminación de la mujer en la
aplicación del SINAPA(993/91 t o. 1995).

También son facultades del Subsecretario de SSGP de la JGM el dictado de las
normas interpretativas y aclaratorias a que diera lugar la aplicación del decreto 993, la
determinación de la integración de las delegaciones jurisdiccionales de la Copeca y el
dictado de sus normas de funcionamiento.

El otro sindicato con ámbito en la APN, la Asociación de Trabajadores del Estado,
no fue incluido en el decreto 993/91 como integrante de la Comisión. Como se señaló
anteriormente, el sindicato ATE se pronunció en contra de la Reforma del Estado, motivo por el cual, no fue convocado a los ámbitos que implementaron dicha reforma, como el Comité Ejecutivo para el Control de la Reforma Administrativa CECRA o la COPECA en los que solamente participó UPCN. Esto motivó la presentación de un amparo y la posterior iniciación de acciones judiciales de ATE contra el Estado empleador.

La Justicia reconoció la legalidad de las demandas de ATE como surge de los
antecedentes que figuran en el expediente N° 32337/93 y falló favorablemente en
primera y segunda instancia. En el fallo de Cámara, uno de los jueces define el caso
como “conflicto sindical” mientras que, los otros dos se manifiestan en desacuerdo con
esta posición. En un caso se alude a la validez de la doble representación sindical en el
ámbito de la APN y en el otro, se califica la acción del Estado como un acto de
“discriminación política” hacia la organización excluida.

3.4. Delegaciones Jurisdiccionales de la Copeca.
Las comisiones creadas en las distintas Jurisdicciones de la APN, estuvieron
integradas por:

· 2 funcionarios políticos (nivel extraescalafonario)
· 1funcionario de la SSGP
· 2representantes de la UPCN
· En los organismos descentralizados, se sumó un funcionario
extraescalafonario en representación de la autoridad política de la cual
dependiese.

La distribución estuvo sujeta a la estructura de la APN, y así las delegaciones
jurisdiccionales tuvieron desde el comienzo una composición desigual y heterogénea.
En el documento citado anteriormente la SFP explicaba así los roles de los actores
incluidos en el sistema :” La participación de la Secretaría de Hacienda, en tanto
responsable de la administración financiera del Estado, comprende las derivaciones
presupuestarias que producen algunos aspectos de la administración de personal. La
participación de UPCN garantiza la representación de los agentes estatales. De esta
forma la Copeca está en condiciones de aportar efectivamente a la mejora continua del
sistema y de integrar las contribuciones de todas las partes y perspectivas
interesadas”.

3.5. Primeras actividades de la COPECA: La implantación del SINAPA.
El texto inicial del SINAPA (Decreto 993/91) preveía la conformación de un
"nomenclador de funciones" en base al cual debía realizarse el proceso de reubicación del personal incluido en las 24 posiciones del antiguo escalafón decreto1428/73 en los 6 niveles del SINAPA.” .Es así que la primera circular (N°1) de la Copeca define un
instructivo de “puestos tipo” del SINAPA para aportar un instrumento que permita
reencasillar al personal con algún referencial.

Además, en la resolución 112/91 se establecieron las pautas para el reencasillamiento” a través de un instrumento de Evaluación de los Agentes compuesto por: el formulario de reencasillamiento, la guía de la evaluación y sus instructivos. El procedimiento para asignar el nivel correspondiente al agente en la nueva grilla se basó en la evaluación de la función, las responsabilidades y la autonomía efectivamente ejercidas por el agente. La valoración de estos factores se mide conforme a las definiciones establecidas en la guía y sus correspondientes escalas que relacionan directamente con las características de los niveles escalafonarios. Las comisiones jurisdiccionales de carrera proponen el nivel de cada agente sobre la base de la información de los formularios completados por los Directores generales o autoridad correspondiente. La Copeca analiza las propuestas y eleva su dictamen al secretario”(P.Gandulfo,1992).

El reglamento establecía que debían tenerse en cuenta las funciones ejercidas
efectivamente por los agentes, exceptuando por “esta vez” los requisitos de acceso a los cargos. En caso de que la reubicación perjudicara al agente salarialmente se mantenía la anterior remuneración. Así el proceso de reencasillamiento se efectuó de manera muy rápida en las primeras jurisdicciones, al decir de algunos participantes en el proceso “de manera de aplicar la política del “hecho consumado". El procedimiento, las restricciones presupuestarias y un criterio de jerarquía que distanciaba en 1 a 12 (Bonifacio,1995) los extremos de la pirámide salarial, generaron disconformidad entre varios de los destinatarios del nuevo escalafón.

En un corto periodo de tiempo se reencasillaron aproximadamente más de 25000
agentes en todo el país y en casi 50 jurisdicciones. Se implantó un sistema de
capacitación. Se implementó un sistema de evaluación de desempeño y de selección.
Distintas referencias a este proceso señalan las dificultades de implementación del
mismo. Algunos insisten en las distorsiones producidas por la falta de adecuación en la
ponderación de las trayectorias profesionales (Pessolano,Sajón,2001), otros señalan la
desigualdad de criterios utilizada en las distintas jurisdicciones ministeriales (Ruiz,2001) otros, mencionando experiencias de vuelcos escalafonarios anteriores en las que se crearon tablas de conversión automática que facilitaban la reubicación del personal, cuestionan su falta de transparencia (Scialpi,1999). Además de describir cierta irracionalidad en el procedimiento de primero “acotar” las estructuras organizacionales de la administración y luego reubicar a los agentes. Así se coincide en opinar que, a pesar de que el sistema se proponía medidas tendientes a fomentar la profesionalización, la capacitación y la introducción de mecanismos tendientes a conformar un servicio civil coherente, en la práctica, el recorte presupuestario se impuso como la línea de acción más relevante (Repetto,2001).
El hecho de haber diseñado un nuevo escalafón sin contar con algún instrumento
de orientación objetiva, como un nomenclador de funciones, descriptivo de puestos, o
referencial alguno, hizo dificultosa la tarea de reencasillar a los agentes en el nuevo
sistema de acuerdo a los criterios de complejidad de la tarea, grado de autonomía y
nivel de responsabilidad de las funciones.
Las primeras actividades de la Comisión tuvieron que suplir con rapidez las
falencias del diseño, del proceso de implementación y la ausencia de una estrategia de
cambio. Si bien se denotó una voluntad política y de gestión de la administración de la
época para implantar el nuevo sistema, no se tomaron recaudos para garantizar un
efectivo proceso de socialización de los agentes en el largo plazo. Como señala Schneider (2001) con un pequeño grupo de personas se ha podido desmantelar el Estado desarrollista, pero para implantar la reforma administrativa es necesario convencer a miles. Además de las restricciones económicas y presupuestarias, un gran déficit del sistema fue su implementación compartimentada, que creyó poder sustituir con instrumentos técnicos los espacios del conflicto y el trabajoso camino de búsqueda de los consensos.






EL SISTEMA NACIONAL PARA LA PROFESIÓN ADMINISTRATIVA

Sistema está conformado por los subsistemas de Selección, Evaluación, Capacitación y
Carrera, existiendo en cada uno de ellos tratamientos particulares para el sistema de
cargos con funciones ejecutivas

SUBSISTEMA DE CARRERA
Cuenta con una estructura de carrera actualmente dividida en tres agrupamientos que
comprenden seis niveles con sus correspondientes grados, ordenados de acuerdo con la complejidad, responsabilidad y requisitos de capacitación propios de las funciones que cumplan.
Agrupamiento general comprende funciones administrativas, técnicas, profesionales y deservicios. Dentro de los seis niveles del escalafón, los agentes se ubican desde el nivel A que corresponde a funciones de planeamiento, organización y control en unidades organizativas y funciones profesionales o técnicas altamente especializadas hasta el nivel F que corresponde a las tareas mas simples, repetitivas y de escasa diversidad. Dentro de este agrupamiento general se encuentra el Cuerpo de Abogados del Estado.(Ingreso por el nivel C que de hecho es el nivel que el sistema en teoría” prevé para el ingreso de profesionales).

El agrupamiento científico-técnico, comprende funciones dirigidas a la generación,
mejoramiento, difusión y aplicación de conocimientos en el campo de la ciencia en
general, la investigación y el desarrollo tecnológico y la formación de recursos humanos especializados en organismos científico-técnicos. En los seis niveles los agentes se ubican desde el nivel A que corresponde a funciones de planeamiento, dirección o ejecución de unidades organizativas y funciones de investigación o desarrollo tecnológico de máxima relevancia o complejidad hasta el nivel F que corresponde a funciones técnicas auxiliares ejercidas bajo la dirección de profesionales y técnicos de los niveles superiores.

El agrupamiento especializado: El personal del Instituto de Economistas de Gobierno
ISEG (disuelto en el 2000 y actualmente en vías de reingresar al sistema con algunas
modificaciones) estuvo agrupado bajo esta estructura de carrera. Comprende funciones profesionales de alta especialización para la realización de asesoramiento, formulación o gerenciamiento de políticas sustantivas en áreas especificas de la gestión del Estado solo prevé dos niveles:

Nivel A y B: correspondientes a funciones de planeamiento, asesoramiento, organización, dirección o control en unidades organizativas y funciones profesionales
Altamente especializadas, de máxima relevancia y complejidad, que impliquen la
participación en la formulación, propuesta o gestión de políticas sustantivas y especificas en el campo de las responsabilidades políticas, sociales y económicas del Estado. Como En esta presentación seguimos el estudio de G. Pessolano, 2001. Características especiales debían poseer estudios de postgrado con duración no menor a dos años en instituciones universitarias, organismo nacionales o internacionales de
reconocido prestigio o un segundo título universitario.

SUBSISTEMA DE RECLUTAMIENTO Y SELECCIÓN
La política de reclutamiento y selección tiene algunas variantes según los agrupamientos descriptos: Los mecanismos de selección del agrupamiento general son los siguientes:

- Ingreso por concurso
- la convocatoria la realiza el titular del organismo donde se produce la vacante

- Para los cargos con nivel C profesional la convocatoria es abierta; pueden postularse
tanto personas del ámbito publico como del privado. Para los cargos de nivel A o B
pueden postularse solo agentes de planta permanente de la Administración pública
Nacional, Provincial o Municipal o de planta transitoria o contratada de la jurisdicción
a la que pertenezca la vacante.

PROCESO. El titular de la Delegación Jurisdiccional de la Comisión Permanente de Carrera ordena la convocatoria (res 481/94) y designa al Órgano de selección como realizador responsable del proceso. El órgano se conforma con el titular de Recursos Humanos del organismo o equivalente, un especialista en materia de selección, el titular de la Dirección a la que pertenezca la vacante, veedores gremiales de las dos asociaciones sindicales, un representante del Consejo Nacional de la Mujer, un Lic. en Psicología cuando se requiera especialmente.

Las etapas del proceso son sucesivas y excluyentes y consisten en evaluación de
antecedentes, evaluación laboral y/o técnica y de personalidad (optativa).
Cuando se trate del Cuerpo de Abogados del Estado, grupo profesional perteneciente al
agrupamiento general del SINAPA, el mecanismo de ingreso tiene requisitos específicos
(ECAE )

En el caso de los ex - Economistas del Gobierno, del Agrupamiento Especializado, su
ingreso es por concurso público, previa aprobación del curso de postgrado en Economía de Gobierno. El ex Instituto Superior de los Economistas de Gobierno era la institución responsable por la selección, capacitación e ingreso a la Carrera.

SUBSISTEMA DE EVALUACIÓN
El instrumento de evaluación está constituido por un conjunto de factores que miden
características de la persona por un lado y del desempeño por otro; es decir factores
aptitudinales y actitudinales. Los factores de evaluación difieren según el tipo de
funciones desempeñadas por los agentes. Para ello, se han definido seis niveles de
evaluación para todo el personal con funciones simples del SINAPA .La medición del
desempeño se llevará a cabo aplicando escalas para cada factor. Cada posición tiene un valor numérico asignado. De la suma obtenida en cada factor surge el puntaje final que se traduce en una escala de 5 posiciones desde el Muy Destacado hasta el Deficiente.

Son responsables de la evaluación de estos agentes el superior inmediato del mismo, un comité conformado por el Director Nacional, General o equivalente del área junto con otros funcionarios que le dependen jerárquicamente. También participan dos veedores representantes de los gremios estatales.

La Coordinación Técnica del Sistema recae sobre el titular de la Dirección de Recursos
Humanos o en una persona que este delegue con perfil acorde.
Las calificaciones finales del personal de cada Unidad de evaluación o Dirección Nacional, General o equivalente no podrán superar los siguientes cupos:
a) 10% de Muy Destacados, b) 20% de Destacados y c) 10% de Deficientes. Cuando otorguen porcentajes superiores a los establecidos deberá existir la aprobación política(Mediante solicitud de ampliación de cupos). Finalmente, hasta un 10 % de los agentes por cada nivel de evaluación, podrán ser acreedores a una bonificación por rendimiento superior, la cual será percibida una vez al año consistente en una suma equivalente al monto del sueldo que posea el agente.
El resultado de la evaluación junto a la capacitación realizada en el año pueden
generar un avance en la carrera horizontal (promoción de grado)

Características de las remuneraciones e incentivos:
La retribución está constituida por la asignación básica del nivel, más los adicionales,
suplementos y bonificaciones que correspondan a su situación de revista. Las
asignaciones básicas de los niveles se determinan por la cantidad de unidades
retributivas. Para los niveles A y B por ejemplo, la misma se compondrá del 40 % en
concepto de sueldo y un 60% por dedicación funcional. Existen luego adicionales por
grado adquiridos por promoción horizontal (en cada nivel existen de 8 a 10 posiciones
con retribuciones escalonadas) por mayor capacitación, suplementos por función
informática y por función específica (aplicable al personal del agrupamiento científicotécnico y especializado, al personal del agrupamiento general con funciones de carácter informático, al personal profesional o técnico de Unidades Organizativas que determinan políticas generales, elaboran o dirigen sistemas o regímenes para ser aplicados en la unidades del conjunto de la Administración Nacional, asesorar y supervisar su efectivo cumplimiento y ejercer su contralor normativo y/o funcional. - - Viático: es la asignación diaria fija que se acuerda a los agentes, excluyendo pasajes u ordenes de carga, para atender todos los gastos personales que le ocasione el desempeño de una comisión de servicio en un lugar alejado a mas de 50 KM de su destino habitual o que, aún cuando esté ubicado a una distancia menor obligue al agente a pernoctar en el sitio de su actuación provisional, por exigirlo así el cumplimiento de la misma, o por falta de medios para movilizarse.

SUBSISTEMA DE CAPACITACION
A partir de la implementación del sistema la capacitación se impartió de manera general
y sistemática, excepto en algunos períodos de interrupción.
Desde la creación del SINAPA el subsistema de capacitación estuvo estructurado en
diferentes programas diseñados, en distintos periodos, por el Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP). Hay programas para los diferentes niveles y para
promover dentro de cada nivel se deberán acumular los créditos de capacitación
establecidos para el mismo. Parte de las exigencias de capacitación se pueden realizar al exterior solicitando las equivalencias de créditos ante el INAP (Actualmente regulado por resolución SGP2/2002)

ANEXO II
1. Pautas de entrevista
1. PARTICIPACIÓN EN LA COPECA.
· Función – (representante del Estado, Veedor Gremial, experto)
· Periodo (primera época, 2000-2001, 2002)
· Frecuencia de la participación
· Composición de la Copeca durante su participación.

2. FUNCIONAMIENTO
· Clima de trabajo.
· Metodología en la definición de los contenidos de la agenda.
· Temas prioritarios
· Factores de cambio.
· Tiempos observados en la gestión de casos.
· Conflictos. Motivos. Métodos de resolución.

3. FORTALEZAS Y DEBILIDADES
o Problemas.
o Principales Obstáculos.
o Logros más importantes.

4 PROPUESTAS DE MEJORA
o Mejoras realizadas
o Mejoras posibles a realizar
o Integración de nuevos actores, procedimiento.

5.-DERIVACIÓN HACIA OTROS INTERLOCUTORES CLAVE A ENTREVISTAR

ANEXO III

III.1.Extractos de la Sentencia Definitiva N° 52652 emitida por la sala V, como respuesta
ante la apelación de la primera instancia ,presentada por el Estado Nacional y la Unión
del Personal Civil de la Nación como tercero adhesivo, según obra en expediente N°
32.337/93 en autos caratulados: “Asociación de Trabajadores del Estado c/Estado
Nacional s/acción de amparo”, Juzgado N° 37,del 10 de noviembre de 1994.-
Se detallan a continuación las distintas opiniones de los jueces:
Para el Dr. José Emilio MORELL.....”el tema tiene sustrato de conflicto intersindical que
gravita como aquí sobre decisiones del empleador respecto del ámbito direccional y de la administración de los recursos humanos de los que ha de valerse. Hay un problema de encuadramiento sindical subyacente pues está directamente involucrada otra asociación sindical con personería gremial y que es la que fuera invitada a participar por la norma administrativa dictada por el Poder ejecutivo Nacional....”
Para el Doctor Roberto Jorge Lescano “lo que ATE peticiona no es el desplazamiento de
UPCN, para abrogarse la representación exclusiva de sus afiliados, sino por considerarse “una de las entidades más representativas de los trabajadores del sector público” y poseer Personería Gremial - lo que no parece controvertido – se la participe en igualdad de condiciones que ésta en la implementación del SINAPA”. En cuanto a los argumentos opuestos a esta petición por parte de la apoderada de UPCN, quien aduce que dicha entidad se vería perjudicada por el ingreso de ATE a la Comisión Permanente de Carrera Administrativa, por tratarse –según argumenta, sin ningún sustento en las constancias de autos, sobre su supuesta mayor representatividad- del gremio más representativo.....”
Para el Dr. Horacio N:J. VACCARI :....”Tanto en el dictamen del Sr. Procurador de
Trabajo como en el voto del Dr. Morell se pone énfasis en la aparente contradicción de la sentencia recurrida...comparto el criterio Dr. Lescano en cuanto señala que no estamos en presencia, ni siquiera en forma subyacente, de un conflicto de encuadramiento sindical del que hacen mérito el señor procurador General del Trabajo y el Sr. Juez Morell siguiendo el planteo de la UPCN....Respecto a este recurso el Dr. Lescano ha dicho con razón que no se advierte en el que perjuicio causa el fallo a esa entidad gremial. En mi opinión, ésta se limita a argumentar sin ningún sustento sobre su supuesta mayor representatividad.
Si bien la Ley 23551 establece la representación gremial única por actividad, de hecho
existen para el sector publico nacional dos sindicatos con personerías igualmente validas (ATE N° 2 de 1937 y UPCN N° 34 de 1948)....esto significa que la doble representación se mantuvo durante 46 años, bajo las diferentes leyes que han regido la materia”....
....Aquí no se discute cual de los dos gremios con personería gremial adquirida
legalmente tiene mayor representatividad, sino que participación deben tener en los
distintos órganos encargados de administrar el Sinapa decreto 993/91 y sus modificatorios.
Considero que los dos sindicatos deben estar representados en dicho sistema porque la
actividad de éste ha de incluir sobre el universo de trabajadores de la esfera estatal y la negativa a la participación de uno de ellos no vulnera solo los derechos del gremio
marginado sino los de todos sus miembros, cuya importancia numérica es de público y
notorio conocimiento. Además como la personería gremial implica la representatividad de los no afiliados, teóricamente está afectado el 50% de los empleados, en virtud de la doble representación mencionada.
En la vida del derecho suelen presentarse contradicciones formales y de fondo. ¿La
función de los jueces se reduce a considerar sólo las primeras?. La respuesta tiene que
ser negativa porque de lo contrario se profundiza el divorcio que existe hoy entre el
aparato judicial y la realidad socio-política de nuestro país. Por eso me parece necesario referirme a una contradicción de fondo que advierto en este caso para poder evaluar el sentido de lo que se resuelva.
El Estado adopta en estos autos una conducta por demás incoherente, porque la
Secretaría de la Función Pública negocia y promete, mientras el Ministerio de Trabajo
niega y desconoce lo actuado, aunque a fs. 57 ratificó su voluntad conciliatoria.
¿Será preciso recordar que como entidad jurídica el estado no es divisible?...
......Considero que estamos ante un caso prohibido por el Art. 1° de la Ley 23592, que
se refiere a todo acto de discriminación por motivos de raza, religión, nacionalidad,
ideología, opinión política o gremial...” Ello porque es de conocimiento Publico y notorio
que la Unión del personal de la Nación ha adherido incondicionalmente al oficialismo,
mientras que la Asociación de trabajadores del Estado integra un núcleo opositor.
Posteriormente se opone a la posición del Juez Morell por exponer “ un enfoque
cerradamente formalista que soslaya la cuestión de fondo y asegura que esta postura no resuelve la contradicción principal y tiene el inconveniente de colocar a los jueces fuera de la controversia traída a la alzada, creando un vacío que sería llenado por el mas fuerte, con la cuota de injusticia que ello implica impulsando a los perjudicados a
plantear en el seno de la sociedad un conflicto que tiene una solución equitativa en el
pronunciamiento recurrido.
También el ministerio Publico vive hoy otra notable contradicción, porque debe fidelidad a la ley y al mismo tiempo a sus superior jerárquico, el Poder Ejecutivo Nacional. Cuando ambas fidelidades entran en conflicto se crea un estado de cosas humanamente difícil de resolver...
Los jueces no podemos perdernos en la maraña de los tecnicismos, invocando principios importantes como la defensa en juicio o la autoridad de la cosa juzgada para ignorar lo que cualquier ciudadano entiende: que este es un caso de discriminación política”...

III.2. Presentación del reclamo de incorporación de ATE en las delegaciones
Jurisdiccionales de Carrera de la Copeca. Extractos de la presentación efectuada por la
Junta Interna de ATE del Instituto Malbrán en 1995.
“En nombre y representación de la Junta Interna de Delegados de la ATE de este
Instituto, nos dirigimos a usted en su condición de presidente de la Delegación
Jurisdiccional de COPECA del Instituto Malbrán.
Lo solicitado se basa en lo ordenado por el fallo de primera instancia del Juzgado
Nacional del trabajo N° 37,ratificado en segunda instancia en la Sentencia Definitiva N°
52652 por la sala V, ante la apelación presentada por el Estado Nacional y la Unión del
Personal Civil de la Nación como tercero adhesivo, según obra en expediente N°
32337/93 en autos caratulados: “Asociación de Trabajadores del Estado c/Estado
Nacional s/acción de amparo”.
Reiteramos que en dicha sentencia se rechaza hacer lugar a los recursos interpuestos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la UPCN como tercero agregado,
declarándoselos a ambos como partes vencidas; y aunque este fallo ha sido nuevamente apelado, atento a tratarse de un Recurso de Amparo que protege derechos vulnerados, la Sentencia tiene efecto devolutivo, es decir no suspensivo correspondiendo en consecuencia la inmediata incorporación de la ATE dentro de la delegación Jurisdiccional de la COPECA.
En cuanto a los argumentos opuestos a esta petición por parte del Sr. Procurador
General de Trabajo aduciendo que se trata de un conflicto de encuadramiento sindical;
los mismos fueron rechazados por mayoría en el fallo citado, ya que como señala el Sr.
Juez Doctor Roberto Jorge Lescano entre los considerandos de su voto: “lo que ATE
peticiona no es el desplazamiento de UPCN, para abrogarse la representación exclusiva
de sus afiliados, sino por considerarse “una de las entidades más representativas de los trabajadores del sector público” y poseer Personería Gremial - lo que no parece
controvertido – se la participe en igualdad de condiciones que ésta en la implementación del SINAPA”....51
51 Estas presentaciones fueron reiteradas en los sectores, por las distintas juntas internas de delegados a las
correspondientes delegaciones jurisdiccionales de carrera.
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