CÁTEDRA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I
Curso: Segundo año TUAP
Año: 2009
UNIDAD III PLANIFICACIÓN ESTATAL
DOCUMENTO DE CÁTEDRA
1- Planificación: Concepto
Se entiende como “planificación” o “planeamiento” al proceso consciente, racionalizador y orgánico mediante el cual y con referencia a un lapso se predeterminan con precisión la conjunción de los fines perseguidos por el Estado y los medios de acción para lograrlos.
A- Características:
1- Es un proceso consciente;
2- Racionalizador y
3- Orgánico.
Así se reserva este concepto para los procesos estatales conscientes, en que aquél se realice con la concreta finalidad de, por ej. de regular el desarrollo económico y social de un país, estableciendo en forma deliberada los fines que se persiguen y los medios que se creen adecuados a esos fines y que se habrán de utilizar; es decir que el “planeamiento” comprende por una parte los aspectos predictivos o anticipatorios, y por la otra los aspectos de control y de modificación deliberada, consciente y que requiere un elemento de voluntariedad en el sentido de dar nuevo contenido y dirección a los procesos sociales. Además, el que planea o planifica siempre debe considerar no sólo los efectos directos e inmediatos de la acción analizada, sino también tener en cuenta los indirectos y mediatos.
El planeamiento ofrece la posibilidad de racionalizar la intervención estatal de tal forma que se realice de acuerdo a un programa de acción en vez de constituir una serie de políticas desvinculadas.
B- Principios:
Son: de Inherencia, Universalidad, Unidad y Coherencia, Previsión.
Como deliberación racional orientadora de la conducta, el planeamiento está indisolublemente vinculado con la gestión administrativa en su conjunto y en forma permanente. Es, púes, inherente a la gestión si ella quiere cumplir sus fines.
Debe ser universal, es decir debe abarcar todas las fases de la gestión y prever (hasta lo posible) todas las consecuencias; sin una visión de conjunto es imposible calibrar adecuadamente las gestiones parciales en cuanto a justificación, prioridad, intensidad, etc.
Unidad y Coherencia:
En el planeamiento todas las partes deben estar integradas en el conjunto; el requisito es esencial: en la medida en que no se cumpla, anula todo es esfuerzo. Este principio está muy al anterior, pero tiene una significación propia porque pueden existir planes que abarcan todas las fases, pero carecen de esa unidad y coherencia.
Previsión:
El propio concepto de planeamiento entraña la idea de previsión: si es una deliberación racional para orientar la acción futura, no hay lugar para improvisaciones; para dar vigencia a este principio, se debe fijar un plazo definido, con subdivisiones que se adapten al cumplimiento de los fines; preferentemente debe ser amplio, para que realmente haya previsión del futuro y así los plazos inmediatos se orienten por las tendencias y los objetivos de mayor alcance; debe revisarse continuamente el curso de los acontecimientos para poder hacer los reajustes necesarios a la luz de las variantes imprevistas; ha de ser un proceso continuo de programación: así lo exige la dinámica de la vida humana con su enorme variabilidad de hechos y propósitos y la insuficiencia de métodos disponibles para analizar y encauzar los hechos sociales.
C- Importancia:
Puede afirmarse que no hay gestión eficiente sin planeamiento; de ahí si vital importancia. Se dice que el planeamiento es la preparación para la acción. Que es el primer paso vital en cualquier acción administrativa amplia. Que es un medio para el fin. Que es el proceso de formular objetivos a ser cumplidos por la administración. Decisiones sobre requerimientos financieros, organización, necesidades de personal, espacio físico, aprovisionamiento y equipo, procesos de trabajo y muchas otras fases de la administración fluyen de la determinación de propósitos. No habrá eficiente gestión sin planeamiento.
2 – Antecedentes más significativos en la Argentina sobre planeamiento.
Los primeros antecedentes se pueden ubicar en el lapso que va entre 1930 y 1943. El Gobierno que asumiera el poder como consecuencia del proceso de septiembre de 1930, y las autoridades constitucionales que lo sucedieron proyectaron una serie de medidas para reducir los efectos de la crisis y depresión en el sistema económico nacional y proteger el desenvolvimiento del país. (alteración del comercio internacional por la segunda guerra mundial). No se trataba de un planeamiento institucionalizado con los principios, caracteres y organización ya descriptos.
El Plan de Acción Económica Nacional de 1933, era un plan económico financiero integrado por la conversión de la deuda, el régimen de cambios, la valorización del precio de los cereales y productos agropecuarios, la absorción de la desocupación mediante la ejecución de obras públicas, el estímulo a la producción local, la colonización de tierras de propiedad o bajo el control de los bancos oficiales.
En 1940, se propuso un Programa de Reactivación Nacional, de carácter esencialmente económico, cuyo objetivo básico era: neutralizar el proceso de contracción en el cual estaba inmerso el país. Por esta razón se propiciaba la compra de los excedentes, la construcción en gran escala de viviendas modestas y el estímulo de las actividades manufactureras, Ej. productos ganaderos y agrícolas (frigoríficos, lavaderos de lana, curtiembres, azúcar, vino Etc.). Programa aprobado por el Senado, no fue tratado por la Cámara de Diputados.
Por Decreto Nº 23.847/44, se creó como organismo consultivo, el Consejo Nacional de Posguerra, bajo la dirección del Vicepresidente de la Nación, para proponer la coordinación, planificación y ejecución de todo lo referente a cuestiones de carácter social y económico. Este Consejo reconocía como supuestos, orientaciones de política económica dirigista que, a partir de entonces, mantendrían su vigencia por algo más de una década.
Primer Plan Quinquenal
Luego de nacionalizar el Banco Central, convirtiéndolo en el eje de un nuevo sistema económico y tomando como base y punto de partida diversos estudios realizados por ese Consejo, el Gobierno que inició su gestión en 1946, se concentró en la elaboración del Primer Plan Quinquenal, cuya vigencia se extendería desde 1947, a 1951.
El Plan comprendía tres partes:
Título I: Gobernación del Estado, con capítulos sobre Política, Salud Pública, Educación, Cultura, Justicia y Exterior;
Título II: Defensa Nacional (Ejército, Marina y Aeronáutica);
Título III: Economía, presentaba detalles sobre Población, Obra Social, Energía, Trabajos Públicos y Transportes, Producción, Comercio Exterior y Finanzas.
La industrialización masiva sobre la base de una elevada protección arancelaria y de subsidios y la ampliación de los controles del Estado en todos los sectores, constituían dos principios básicos del Plan.
Para procurar el cumplimiento del Plan, además de la reestructuración del sistema bancario ya señalada, se introdujeron grandes cambios en el campo de la seguridad social, en la política del comercio exterior y se diseño un dilatado programa de inversiones estatales.
Plan de Emergencia para 1952
La difícil situación económica que enfrentó el país en la década del cincuenta, entre otros factores por la fuerte salida de capitales en el quinquenio 1945/9 por la nacionalización de los ferrocarriles, de otros servicios públicos y de la repatriación de la deuda externa, sumada a la persistente disminución de la capacidad de exportar y a no haberse, hasta ese momento, encarado una continua y adecuada política de expansión industrial, determinó la formulación del Plan de Emergencia para 1952 con los siguientes objetivos:
1- de acrecentar la producción agropecuaria y la de los otros renglones de la actividad nacional;
2- de lograr una reducción de las importaciones mediante un ordenamiento del comercio exterior;
3- de estimular la exportación de productos con saldos disponibles;
4- de promover la austeridad en los consumos para facilitar el incremento del ahorro, como factor indispensable en la reanudación de la futura expansión económica.
Segundo Plan Quinquenal
A regir desde 1953, comprendía temas como: Organización del Pueblo, Trabajo, Previsión, Educación. Cultura, Investigaciones Científicas y Técnicas, Salud Pública, Vivienda, Turismo, Acción Agraria, Acción Forestal, Minería, Combustibles, Hidráulica, Energía Eléctrica, Régimen de Empresas, Industria, Comercio Exterior, Comercio Interno, Política Crediticia, Política Monetaria, Política Impositiva, Transporte, Vialidad, Puertos, Comunicaciones, Obras y Servicios Sanitarios, Racionalización Administrativa, Legislación General, Inversiones del Estado (Planificación Argentina) y Planes Militares. En cada uno de ellos, se especificaban los objetivos fundamentales, generales y especiales.
La Ley Nº 14.184 aprobó los objetivos fundamentales, generales y especiales del Segundo Plan Quinquenal.
Esta última norma se incluyó para salvar, para el caso, el defecto anotado en la aplicación del Primer Plan: Las inversiones que correspondían a los objetivos especiales del Plan tenían acordada la correspondiente autorización legislativa y eran simultáneamente “créditos para ejecutar”. Por lo tanto. El Poder Ejecutivo podía incluir en el plan anual de inversión cualquier obra, trabajo, etc. Siempre que él respondiera, por su concepto, a algunos de los objetivos a los que el Plan Quinquenal asignaba crédito global...
Aunque desde el punto de vista metodológico supuso un notorio avance respecto del primero, originó numerosas críticas, en general y particular señalándose que contribuiría a acentuar el absolutismo burocrático. Seguía adoleciendo de deficiencias de orden técnico reflejadas en la carencia de personal calificado, precariedad de información estadística y fallas en la metodología utilizada.
A fines de septiembre de 1954, por decreto N° 14.964, se estableció que estarían a cargo del Consejo Nacional de Asuntos Técnicos, dependiente de la Secretaría de Asuntos Técnicos, las misiones y funciones, asignadas al Consejo Nacional de Planificación y otros organismos, a fin de lograr unidad de acción y coordinación funcional de las tareas de planificación, además, de las de racionalización, de investigaciones científicas y técnicas y de investigación estadística.
Plan de Restablecimiento Económico e Informe sobre Problemas del Desarrollo Económico.
A partir de 1955, se registra un proceso que, en lo que hace al planeamiento, reconoce dos aspectos fundamentales: el imperativo es reemplazado por los modelos indicativos, flexibles y concertados; comienzan a difundirse y aplicarse nuevas técnicas capaces de mejorar la coherencia de las proyecciones y resolver problemas prácticos de programación con un grado de exactitud hasta entonces imposible de lograr.
Como el país estaba en una típica crisis de crecimiento, el Gobierno Provisional encomendó al Dr. Raúl Prebisch, Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para la América Latina (CEPAL) la elaboración de un diagnóstico. Su trabajo fue el Informe Preliminar acerca de la Situación Económica Argentina (octubre de 1955) al que siguieron otros dos: “Moneda sana o inflación incontenible” y “Plan de Restablecimiento Económico”. El Gobierno Nacional solicitó a la CEPAL ayuda técnica. Este trabajo constituyó un aporte de trascendencia al proceso de planeamiento en el país. Tenía entre sus objetivos fundamentales: el aumento de la producción agropecuaria con la expansión de los saldos exportables, facilitándose así la importación de los bienes indispensables para el desarrollo de la industria nacional y la mejora del balance de pagos, ya que la Argentina, con reservas monetarias reducidas, no se encontraba en condiciones de realizar una desarrollo orgánico, sin el apoyo del capital extranjero.
Plan Verrier (Aramburu)
Al iniciarse al año 1957, el panorama económico – financiero tornó a deteriorarse. Se propusieron una serie de medidas armónicas a adoptarse en block sin demoras, llamadas Plan Verrier por ser su autor el Ministro de Hacienda de la Nación. Las medidas estaban relacionadas con la política monetaria y financiera, de cambios e importaciones, de comercio exterior y de desarrollo industrial. Se basaban en una serie de supuestos básicos: liberación de la importación de maquinarias y demás bienes de capital; adopción de medidas para reducir el déficit del área del dólar en el mercado oficial; supresión inmediata de los subsidios vigentes; liberación del control de precios en todos los renglones en que se daban condiciones de activa competencia; mantenimiento sin alteración de la disposición gubernativa que prorrogaba por un año el vencimiento de los convenios colectivos de trabajo y efectividad de las medidas tendientes a lograr una mayor racionalización del trabajo.
Plan de Estabilidad y Desarrollo (Frondizi)
En las postrimerías del año 1958 se formula el denominado Plan de Estabilidad y Desarrollo, que constituyó un cuerpo de medidas para la acción inmediata, coincidentes en filosofía y objetivos con el Plan Prebisch mencionado; abría un ciclo de liberación económica cuya base la constituía la reforma del sistema cambiario, se clausuraba el sistema de regulaciones e intervensionismo estatal; proponía políticas de reducción de créditos, liberación de precios, contracción de gastos públicos, reducción del déficit de Empresas del Estado y se complementaba con un programa de expansión en sectores estratégicos: combustibles, siderurgia, industria química, metalurgia, papel, vehículos y maquinarias.
Plan Nacional de Desarrollo 1965-69 (J.C.Ongania)
Para cumplir con la Carta de Punta del Este, este documento por el que recomendaba expresamente a los países intervinientes la puesta en marcha de programas nacionales de desarrollo económico y social se constituyó, en 1961, el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), organismo técnico destinado a asumir la responsabilidad principal en la coordinación de los estudios y análisis requeridos para la formulación orgánica de programas de desarrollo, así como para el asesoramiento de la acción de Gobierno (decreto N° 7.290/61).
Tal organismo preparó el Plan de Desarrollo 1965/69 con el auxilio de una actualizada metodología. Se dividía en cuatro partes:
1- síntesis de la evolución económica argentina entre 1950 y 1963, con examen de los sectores Externos, Público, Agropecuario, Industrial, Infraestructura económica y social;
2- objetivos generales y proyecciones globales, proponiéndose metas concisas:
a- mantenimiento para el período considerado de una tasa de crecimiento del producto por habitante;
b- mantenimiento de un nivel de plena ocupación de la fuerza del trabajo;
c- el logro de una más equitativa distribución del ingreso;
d- aumento del nivel de consumo compatible con la expansión en la capacidad productiva y la mejora de los niveles de educación, salud pública y vivienda;
e- eliminación progresiva de las tendencias inflacionistas;
3- programas de desarrollo sectorial agropecuario, forestal y pesca, industria manufacturera y minería, energía, transporte y comunicaciones e infraestructura social;
4- se delineaban las medidas destinadas a lograr los objetivos y metas globales y a llevar a cabo los programas sectoriales.
Le faltaron los proyectos y previsiones para su implementación, pero representó una aporte valioso al proceso de planeamiento en el país, no sólo porque conformó un esfuerzo encarado con seriedad científica sino porque, además, permitió la capacitación y el perfeccionamiento de equipos de expertos cuya experiencia podría aprovecharse para las tareas futuras.
Sistema Nacional de Planeamiento
La Ley N° 16.964/66, instituyó el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desarrollo.
Se dice que fue el primer intento más o menos orgánico de dar un marco institucional (jurídico y administrativo) a la planificación en nuestro país. En realidad este trabajo estaba plagado de vaguedades e imprecisiones, como por ej. numerosas e innecesarias repeticiones de artículos cuyo alcance era difícil precisar con certeza. Si en la aplicación de la Ley se tomaba con rigor sus artículos, quedaban abolidos de hecho las provincias y los gobernadores; si a la inversa, se mantenía en alguna medida la institución provincial, la Ley de desarrollo quedaba reducida sensiblemente. En esa opinión, la solución no estaba ni en la completa centralización adoptada por la Ley, ni el mantenimiento absoluto de las autonomías provinciales, sino en buscar un término medio entre ambos extremos.
Es, pues, un sistema, aunque le falta armonía y congruencia total; es nacional, o sea integrado por organismos dependientes de la Nación o designados por ella; es de planeamiento y acción aunque en la Ley los integrantes no tienen un carácter verdaderamente ejecutivo para la acción.
Uno de los datos más novedosos de esta Ley es que unía fuertemente el desarrollo con la seguridad.
Fines
a- determinar las políticas y estrategias directamente vinculadas con el desarrollo nacional;
b- coordinar sus actividades con las del Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para la Seguridad, a fin de procurar el logro conjunto de los objetivos de desarrollo y seguridad;
c- formular los planes de largo y mediano plazo, los planes regionales y sectoriales; compatibilizarlos; coordinar su ejecución y evaluar y controlar los esfuerzos nacionales para el desarrollo;
d- impartir las directivas para la programación de corto plazo y para la elaboración de los presupuestos, programas y proyectos correspondientes;
e- impartir las directivas a que debía ajustarse el sector público nacional, provincial y municipal en lo relativo a la acción para el desarrollo;
f- orientar las actividades privadas hacia el logro de los objetivos de desarrollo;
g- determinar la forma en que los beneficios derivados del logro de los objetivos de desarrollo podrían revertir en bienestar social para comunidad nacional e influir en la proyección internacional de la Nación.
Planes
A fin de concretar esos objetivos, tres eran los planes que debían articularse en el Sistema: el Plan General de Desarrollo y Seguridad, el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad y el Plan Anual Operativo.
Componentes del Sistema
Serían componentes del Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desarrollo según el artículo 3 de la Ley 16.964, los siguientes:
a- El Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y su secretaría;
b- Las oficinas regionales de desarrollo;
c- Las oficinas sectoriales de desarrollo;
d- Organismos estatales de información técnica;
e- Entes de consulta y participación.
Los cambios de estructuras – El Plan Trienal 1974/77
La disolución de la Secretaría de Planeamiento y Acción de Gobierno por decreto N° 1450/73 se terminó con todo vestigio del Sistema de Planeamiento que tendiera a dar unidad global, sectorial y regional a la labor del Gobierno...
El decreto N° 75/73, creó, entre las Secretarías dependientes del Ministerio de Economía, la de Programación y Coordinación Económica, con una serie de funciones, entre las que se destacaban en lo que hace al punto aquí tratado:
a- la elaboración y supervisión de los planes y programas de naturaleza económica, financiera y de obras y servicios públicos dentro de la planificación global;
b- la coordinación de los planes nacionales y provinciales dentro del ámbito de competencia del Ministerio de Economía, con la participación de los organismos pertinentes y la coordinación de todos aquellos planes o programas cuya índole tuviera efectos o requiriera decisiones de política económica;
c- la integración de los programas y supervisión de las políticas y regímenes sectoriales elaborados por las restantes Secretarías de Estado del Ministerio de Economía, para armonizar globalmente sus efectos, conforme a la política económica deseada, de acuerdo a los criterios que se establecieran a fin de orientar sus actividades;
d- la conducción superior y la supervisión del organismo que tendría a su cargo lo concerniente a la elaboración del planeamiento económico;
e- el control del cumplimiento y del cronograma de avance de los programas sectoriales;
f- la conducción superior y la supervisión del Instituto Nacional de Estadística y Censos, para la compilación, sistematización, dirección y fiscalización de los censos generales y estadística permanente de la Nación, orientando su funcionamiento a fin de lograr una adecuada elaboración estadística, análisis y conservación de datos que satisficieran todas la necesidades de información y consulta;
g- la formulación de las políticas, planes y programas de regionalización, así como las de organización territorial, dentro del ámbito de competencia del Ministerio de Economía.
El decreto 1057/73 que aprobó la estructura, organización y funciones de dicha Secretaría, creó, bajo su dependencia, el Instituto Nacional de Planificación Económica (INPE) y el Instituto Nacional para la Integración Latinoamericana (INPIL) colocando bajo su dependencia al INDEC, al Instituto Nacional de la Administración Pública y a la Corporación de Empresas Nacionales.
El INAP, creado originariamente por Ley Nº 20.173, entendía en la capacitación, actualización, especialización, y formación de los recursos humanos requeridos por el Sector Público en función de las prioridades y modalidades del proceso de desarrollo, modernización y cambio social y económico de la Nación y debía desarrollar investigaciones sobre Administración Pública; aunque desvinculado del planeamiento, se constituyó en el continuador de la ex – Dirección de Administración y Desarrollo.
Las funciones relacionadas con la aprobación de las estructuras de la Administración Pública, fueron asignadas a la Dirección de Políticas Administrativas, dependiente de la Secretaría de Programación y Coordinación Económica. En lo que se refiere a la reestructuración del área administrativa, fue confiada al Consejo Nacional para la Reconstrucción Administrativa (CONARA), creado a comienzos de 1974.
Por decreto Nº 776 / 73, se aprobó el llamado Plan Trienal para la Reconstrucción y Liberación Nacional 1974 / 77.
Por resolución Nº 61 /74, de la Secretaría de Programación y Coordinación Económica, se creó la Comisión Central de Control de la Concertación Regional del Plan Trienal. Cuyos principales capítulos son: (solo los más importantes)
1- Requisitos y control del Plan ( la importancia del control);
2- Las políticas e instrumentos del Plan ( instrumentos complementarios para la regulación económica, resumen y descripción de los principales instrumentos de la política económica);
3- Producción y uso de bienes y servicios;
4- Distribución del ingreso, empleo y población;
5- El papel del Estado ( la reconstrucción del Estado, las proyecciones de los ingresos y gastos del Gobierno Nacional y la inversión pública total),
6- Relaciones económicas internacionales;
7- Grandes proyectos y programas ( siderúrgico, petroquímico, proyecto celulosa, papel y madera, programa de construcción naval, proyecto cobre, proyecto de desarrollo agropecuario de la zona semiárida chaqueña, programa de desarrollo pesquero, proyecto de Salto Grande, de Yaciretá – Apipe, proyecto central nuclear Río Tercero, sistema portuario para la exportación de granos; programa de vivienda, plan nacional de agua potable y cloacas);
8- Lineamientos regionales y desarrollo de las áreas de frontera.
La planificación y su vinculación con el presupuesto. Importancia.
La gestión no puede ser errática ni arbitraria, sino prevista, coordinada y eficiente para la mejor consecución de los fines perseguidos y que, para ello, es preciso:
1- que se determinen los fines que se persiguen, con su orden de prioridad (ellos integran el Plan en vigor, como se ha visto);
2- que éste se difunda en la pirámide administrativa, de arriba hacía la base; tal difusión permitirá saber lo que se pretende hacer en lo político, cumpliendo las aspiraciones populares y habilitará a cada uno de los agentes que intervienen en la acción hacendal para programar lo que se debe hacer en lo administrativo estimando los medios que se necesitan para cumplir con el plan;
3- que con la información consiguiente, marchando hacía la cúspide, se habrá de elaborar el presupuesto de necesidades y de medios con el debido detalle; y ese proyecto será el resultado de los requerimientos que vienen desde la base de la pirámide administrativa o, en un orden más perfeccionado, de sus oficinas de planeamiento y no de la estimación que generalmente se hace en la órbita de las autoridades superiores.
La vinculación del Plan con el presupuesto es evidente e impone la coordinación entre los organismos planificadores y los que preparan el proyecto de presupuesto del sector público integran el plan operativo anual.
También se dijo en la oportunidad aludida que el presupuesto tenía una triple significación: jurídica (como mandato), y política ( como modo de expresar en cifras las aspiraciones del todo social en el respectivo momento).
Además el presupuesto es un instrumento de control preventivo y de política económica, de perfeccionamiento de la gestión porque permite conducir programas coordinados (planes), medir durante su ejecución el esfuerzo realizado comparándolo con tales programas, puntualizando desviaciones para buscar sus causas. El presupuesto se estructurará en forma económico – funcional, debiendo demostrar en términos de servicios, actividades, trabajos e inversiones proyectados el costo anual de las funciones, programadas y objetivos del Gobierno
Bibliografía:
Collazo, Oscar Juan: “Administración Pública” volumen II, ED. macchi
Mg. Lic. Antonio Santos
